Bättre att vara förklok än efterklok – några ord om miljöskatter och grön skatteväxling

Bättre att vara förklok än efterklok – några ord om miljöskatter och grön skatteväxling

Från Coronapandemi till global uppvärmning

Det är ovanliga tider. Nu i veckan var jag med på ett seminarium som tankesmedjan Fores arrangerade om miljöskatter och grön skatteväxling. Skattefrågor upplevs ofta som tråkiga och också komplicerade. Även om grön skatteväxling och hur den bäst utformas också är lite komplicerat så är konceptet som sådant enkelt. Grön skatteväxling innebär helt enkelt att införandet av en miljöskatt eller höjning av en befintlig miljöskatt kompenseras genom att en annan skatt istället sänks. Och helst då en skatt som det ur andra perspektiv finns goda skäl till att sänka. Ett vanligt exempel är sänkt skatt på arbete som ska bidra till fler arbetade timmar i ekonomin.

Till följd av Coronapandemin arrangerades Fores seminarium i form av ett webbinarium där vi talare deltog via webbkamera. I samband med seminariet släppte Fores också en ny bok där professorer, tidigare ministrar, miljödebattörer, näringslivsföreträdare – däribland jag – skrivit 12 fristående kapitel utifrån lite olika perspektiv på grön skatteväxling. En tanke med boken är att ge rekommendationer men också lite inspiration till regeringen och dess samarbetspartier. Detta inför den i januariavtalet aviserade fortsatta gröna skatteväxlingen.

Det är bättre att vara förklok än efterklok

Coronapandemin har skapat en situation som nog få av oss hade kunnat föreställa oss. Den slog till plötsligt och med full kraft. Den har fört med sig ofattbart mänskligt lidande och enorma samhällsekonomiska kostnader. Andra skeenden i våra liv kommer inte lika snabbt men är likväl olustiga. Det gäller bland annat den globala uppvärmningen.
Många talar idag om vad som hade kunnat göras bättre för att kunna hantera Coronapandemin. Det är förstås alltid lätt att vara efterklok. Men samma fråga kan förstås också ställas när det gäller den globala uppvärmningen. Den stora skillnaden gentemot Coronapandemin är att detta problem inte uppkommer plötsligt och utan förvarning utan har pågått och tilltagit under lång tid. Därför borde den rimligen också gå att hantera under betydligt mer ordnade former. Det är betydligt bättre att vara förklok än efterklok.

Om vikten av att tillvarata insikter från både natur- och samhällsvetenskapliga discipliner

Den miljöpolitiska debatten kan inte bara utgå från naturvetenskapliga rön. För en effektivt utformad miljöpolitik behövs kunskaper från både de natur- och samhällsvetenskapliga disciplinerna. Det gäller inte minst frågan om hur grön skatteväxling bäst utformas så att den inte bara ska lösa miljöproblem utan också vara kostnadseffektiv sett ur ett samhällsekonomiskt välfärdsperspektiv.

I det kapitel jag har skrivit till Fores nya bok om grön skatteväxling går jag som nationalekonom och tidigare skatteekonom på Finansdepartementet igenom vad den nationalekonomiska forskningen har att säga om miljöskatter som verktyg för att komma till rätta med olika miljöproblem på ett så samhällsekonomiskt effektivt sätt som möjligt. Men också vilken roll just grön skatteväxling kan spela i detta sammanhang. Efter att som tjänsteman ha jobbat nära politiken i många år har jag också försökt beakta lite av den politiska verkligheten.

I detta blogginlägg sammanfattar jag några av mina slutsatser och rekommendationer och hoppas med det kunna bidra med lite intresse för att läsa inte bara mitt kapitel i boken utan också övrigas bidrag.

Grön skatteväxling kan vara ett effektivt miljöpolitiskt verktyg men inte av det skäl som ofta hävdas

Det tycks finnas en föreställning bland många förespråkare av grön skatteväxling att den alltid har en dubbelvinst i form två välfärdshöjande effekter. Nämligen att komma till rätta med miljö- och klimatproblem samtidigt som den sänker andra skadliga skatter. Nationalekonomisk forskning visar dock att det inte finns något starkt stöd för detta utan att välfärdseffekterna tenderar att ta ut varandra. Lite förenklat kan det beskrivas på följande sätt:

Om skatten på säg diesel höjs har det fördelen att bland annat kväveutsläppen minskar, vilket förstås är positivt. Om inkomstskatten samtidigt sänks inom ramen för en grön skatteväxling som kompensation, så är tanken att det ska bidra till att hushållen arbetar fler timmar. Problemet är bara att den välfärdshöjning som uppstår till följd av detta motverkas av den negativa välfärdseffekten som uppstår då priset på diesel höjs.

Trots att det inte uppstår någon dubbelvinst att tala om, så menar jag att grön skatteväxling ändå kan ha stora förtjänster. Och de gäller kanske särskilt om man väger in politiska överväganden. Det är förmodligen lättare att införa eller höja många gånger impopulära miljöskatter om det samtidigt kompenseras genom en sänkning av andra skatter. Det gäller särskilt då miljöskatter kan ha negativa fördelningseffekter som är möjliga att beakta med grön skatteväxling.

Svensk miljöpolitik kan inte kompensera för andra länders brister men vara en god förebild

Oavsett om det sker inom ramen för en grön skatteväxling eller ej, så är det helt centralt att förstå vad Sverige kan åstadkomma med den egna nationella miljöpolitiken när det gäller den globala uppvärmningen. Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser utgör endast 1 promille av de totala globala utsläppen. I praktiken spelar det därför ingen roll vad Sverige gör så länge inte många andra länder och framförallt de största utsläppsländerna – som Kina och USA – också tar sitt ansvar. Sverige kan dock med en väl utformad miljöpolitik agera förebild för andra länder och hoppas få med sig andra länder den vägen. Det gäller bland annat utformningen av grön skatteväxling. Även om vi inom ramen för Sveriges gränser släpper ut en mycket liten del av hela världens samlade koldioxidutsläpp, så ligger utsläppen av koldioxid per invånare i Sverige internationellt sett mycket högt när man beaktar även vår konsumtion av importerade varor. Det talar i sig för att vi som rikt land (och därför har kunnat haft denna höga konsumtionsstandard) bidrar som föredöme med en bra utformad nationell miljöpolitik.

Sverige är redan en förebild när det gäller nivån på koldioxidskatten

Forskningen pekar på att Sverige redan är ett föredöme när det gäller koldioxidskatten. Enligt forskningen ligger koldioxidskatten i Sverige i paritet med vad som vore optimalt om den infördes i alla länder bedömt utifrån Parisavtalets mål att begränsa den globala uppvärmningen till 1,5 grad till slutet av detta århundrade. Med tanke på att de svenska utsläppen av växthusgaser inte utgör mer än ca en promille av de samlade globala utsläppen finns det därför inga starka skäl att höja nivån på koldioxidskatten i Sverige för att kompensera för andra länders brister. Men omvänt så finns det heller inga starka skäl att sänka skatten om vi vill agera internationellt föredöme.

Viktigt att väga in internationell konkurrens i utformningen av svenska miljöskatter

En smart utformad miljöpolitik innebär samtidigt att vi inte tar i så mycket att produktion och utsläpp bara flyttas från Sverige till andra länder och arbetslösheten ökar till följd av sådana åtgärder. Det senare skulle knappast kopieras av andra länder och därmed inte bidra till att Sverige ses som en förebild. Det skulle inte heller lösa några miljöproblem. Det är därför viktigt att de miljöskatter som införs eller höjs inom ramen för en utvidgad grön skatteväxling läggs på i konsumtionsledet på både inhemskt producerade varor och konkurrerande importerade varor. Annars riskerar vi bara att prisa ut svensk produktion av varor som istället bidrar till ökade utsläpp någon annanstans i världen.

Säkerställ att miljöskatter verkligen har avsedd effekt och kalla inte fiskala skatter för miljöskatter

Vid införande av nya miljöskatter eller höjningar av befintliga miljöskatter är det viktigt att påvisa att de faktiskt har en reell effekt på miljön och dessutom också är effektiva styrmedel. Med hänvisning till analyser gjorda av bland annat statliga Konjunkturinstitutet argumenterar jag i mitt kapitel för att den svenska utformningen av skatten på flygresor, skatten på vitvaror och hemelektronik samt den nya plastpåseskatten inte kan sägas uppfylla dem kraven.

Det är också – för att miljöpolitiken ska vara trovärdig – viktigt att skatter kallas vid sitt rätta namn. Skatter som effektivt träffar miljöproblemen ska kallas miljöskatter. Skatter som inte effektivt träffar miljöproblemen eller som i huvudsak tas in av fiskala skäl – det vill säga att inbringa skatteintäkter till statsbudgeten – ska inte kallas miljöskatter.

Vikten av att bredda perspektivet från flygskatt till andra områden

Sett till den debatt som varit om flygskatten så noterar jag också i mitt kapitel – med hänvisning till en sammanställning gjord av Konsumentverket – att konsumtionen av kött, mejeriprodukter, bröd/spannmålsprodukter men även restaurang/bar och cafébesök har större koldioxidutsläpp än flyget. Det bör rimligen därför tala för att miljöstyrande skatter också borde införas inom dessa produktområden – även om det förstås kan vara förenat med stora gränsdragningsproblem och svåra politiska överväganden.

Inom ramen för en utvidgad grön skatteväxling bör det rimligen också gå att höja ambitionsnivån i beskattningen av icke transportrelaterade utsläpp i Sverige. En sammanställning som OECD gjort visar att det endast är fyra OECD-länder som beskattar icke transportrelaterade utsläpp med mer än 30 euro per ton koldioxidutsläpp. Det är den nivå som OECD anser vara en miniminivå. Sverige ligger långt ifrån dessa nivåer.

Om vikten av stabila skatteintäkter till statskassan samt goda planeringsförutsättningar för hushåll och företag

För goda planeringsförutsättningar för hushåll och företag men också sett till behovet att säkerställa intäkter för att finansiera offentliga utgifter, är det viktigt att skattesystemet är så stabilt som möjligt över tiden. Om syftet är att införa eller höja miljöskatter för att på sikt helt få bort ett visst utsläpp så kommer skattebasen och därmed skatteintäkten att försvinna om och när målet uppnås. Med det syftet går det inte att skatteväxla permanent. I dessa fall så är det bättre att använda de temporärt ökade skatteintäkterna, som kommer att minska över tid, till temporära punktåtgärder som syftar till att snabba på omställningen mot ett mer hållbart samhälle.

När det gäller särskilt beskattningen av bilismen fyller den både fiskala och miljömässiga syften. En uppskattning som McKinsey har gjort visar att ca 75 procent av skatteintäkterna från bilismen skulle försvinna med en helt elektrifierad fordonsflotta – givet nuvarande utformning av beskattningen. Det borde därför vara brådskande att starta upp ett utredningsarbete kring både de gröna och fiskala aspekterna kring beskattningen av bilismen.

En del av SBAB:s hållbarhetsarbete

Med dessa ord hoppas jag att jag har lyckats skapa lite intresse för frågan om grön skatteväxling, även om frågan kanske kan upplevas vara svår. Inlägget, liksom mitt bidrag till Fores bok och även de andra inlägg jag tidigare gjort i debatten om den globala uppvärmningen, är en del av SBAB:s breda hållbarhetsarbete.

Robert Boije
Chefsekonom, SBAB

 

Mitt bidrag ”En skön grön skatteväxling – hur ser den ut?” hittar ni på sidorna 177–219 i Fores bok som finns att ladda ner gratis via denna länk där det även går att se seminariet i efterhand.

 

Nästa:
Förra:
Denna artikel är skriven av
Robert Boije

Robert är chefsekonom här på SBAB och bloggar om fastighetsmarknaden, svensk ekonomi och den ekonomiska politiken.